◆孔谷雨
生态环境部《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》（以下简称《生态环境系统三项制度实施意见》）中明确各级生态环境部门在做出重大执法决定前，应严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得做出决定。
在生态环境行政处罚工作中该如何落实该项要求，从以下方面进行思考：
一、生态环境重大行政处罚法制审核不同于“查处分离”的审查。
首先启动的时间点不同。《环境行政处罚办法》第四十五条“终结调查的，案件调查机构应当提出已查明违法行为的事实和证据、初步处理意见，按照查处分离的原则送本机关处罚案件审查部门审查”，可见查处分离的审查时间节点在调查终结之后。重大行政处罚法制审核的节点则是“决定前”，《生态环境系统三项制度实施意见》要求“经过听证程序作出行政执法决定应进行法制审核”，可见“决定前”应该在处罚案件调查、告知、当事人申辩（听证）程序之后。
其次人员资质的要求不同，《环境行政处罚办法》并没有对审查人员有特别要求。而2017年修正后的《行政处罚法》明确“行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”；《三项制度实施意见》则要求“按规定配备具有法律专业背景并与法制审核工作任务相适应的法制审核人员”。
此外，两者承办过程的中立性要求不同。“查处分离”的审查环节是生态环境行政处罚中的前道环节，“处”的过程实际也承担案件的核实工作，旨在推进行政处罚进程，并非是“中立”审查。而法制审核除了案件调查过程中形成证据材料等，还包括当事人的陈述、听证等材料。因此，法制审核需要相对中立性，以免先入为主。
综上，生态环境行政处罚“查处分离”的审查要求是不能替代“法制审核”环节。认识两者之间的差别，做好两者之间的区分衔接，对落实生态环境重大行政处罚决定审核有重要意义。
二、生态环境重大行政处罚法制审核要对外借力对内协调。
对外借力。《生态环境系统三项制度实施意见》中提及“鼓励采取聘用方式，发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用”。可见，重大行政处罚法制审核人员要求具备相应的法律背景和能力，在人员选择上，并不限于本单位人员，各级生态环境部门可以根据自己的实际情况，通过“借力”落实重大行政处罚的法制审核工作。
值得注意和思考的是一案多人审核是否可行？ 《生态环境系统三项制度实施意见》并没有对重大行政处罚法制审核人数的要求，重大疑难复杂案件进行多人审核，对于保障案件处罚的合法性和合理性，显然有积极的意义和效果，关键在于如何对不同意见的评价以及最终审核结果的判定。
对内协调。《生态环境系统三项制度实施意见》要求“重大执法决定前，应严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得做出决定”。因此重大行政处罚案件的法制审核在处罚程序上是不可或缺，在是否能做出处罚决定上是“一票否决”。
法制审核意见有如此“威力”，并不是意味着法制审核一家独大，一否了之。否定意见的出具意味着处罚案件存在不合法或不合理方面的问题，追寻问题背后的原因，找到相应的对策，才能避免同类问题的再次发生，要做到这一点就需要建立法制审核机构与案件承办机构的协调机制，充分沟通、良性互动，共同提高案件办理质量，这才是重大行政处罚法制审核的意义所在。
作者单位：江苏省昆山生态环境局
