◆曹晓凡
生态环境部日前向媒体通报，2020年1-4月，全国共查处适用四个配套办法案件2986件。其中，按日连续处罚案件67件，罚款金额6427.8万元；查封、扣押案件1928件；限产、停产案件289件；移送行政拘留案件703起。
笔者注意到，自2015年新环保法配套办法实施以来，查封、扣押案件数量一直稳居适用四个配套办法案件的榜首位置，并且遥遥领先。
实施查封、扣押的条件是违法排污，造成或可能造成严重污染
查封、扣押属于行政强制措施。《行政强制法》第二条规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
查封和扣押是生态环境主管部门在调查取证过程中使用的有效行政强制措施，对当事人利益影响巨大。一旦运用不当，将可能造成当事人的重大损失和不好的社会影响。因此，实施查封、扣押等行政强制措施，必须有法律、法规的明确规定。
根据《环境保护法》第二十五条规定，实施查封、扣押的条件是违法排污，造成或可能造成严重污染，两个条件需要同时满足，并非所有的违法排污都可以实施查封、扣押。
违法排污是一项范围比较宽的条件，既包括超标、超总量排放污染物，也包括未经环评审批、验收等手续而排放污染物等。而“造成严重污染的”情形的认定，“两高”关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释有具体规定。
至于何为可能造成严重污染的情形，《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条遵循立足实际、从严设置原则，同时注重与《环境保护法》新增的按日连续处罚等其他措施既有所区别又内在统一，将这一条件具体细化为六种具备必要性和紧迫性特征的适用情形。
《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条明确规定了属于适用查封、扣押的具体情形，即“排污者有下列情形之一的，环境保护主管部门依法实施查封、扣押：
（一）违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险废物、含重金属污染物或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的；
（二）在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的；
（三）违反法律法规规定排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的；
（四）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违反法律法规规定排放污染物的；
（五）较大、重大和特别重大突发环境事件发生后，未按照要求执行停产、停排措施，继续违反法律法规规定排放污染物的；
（六）法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。
反过来讲，如果没有法律、法规的明确规定，就不得实施查封、扣押等行政强制措施。
实施查封、扣押既要防“乱”和“滥”的问题，也要防“软”的问题
执法实践中，有大量实施查封、扣押的案件适用的是《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条第（六）项的规定，即“法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。”
需要说明的是，适用该项规定实施查封、扣押，需要法律、法规的明确规定。
例如，《大气污染防治法》第三十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放大气污染物，造成或者可能造成严重大气污染，或者有关证据可能灭失或者被隐匿的，县级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施。”
又如，《土壤污染防治法》第七十八条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放有毒有害物质，造成或者可能造成严重土壤污染的，或者有关证据可能灭失或者被隐匿的，生态环境主管部门和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门，可以查封、扣押有关设施、设备、物品。”
再有，新修订的《固体废物污染环境防治法》第二十七条规定：“有下列情形之一，生态环境主管部门和其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门，可以对违法收集、贮存、运输、利用、处置的固体废物及设施、设备、场所、工具、物品予以查封、扣押：（一）可能造成证据灭失、被隐匿或者非法转移的；（二）造成或者可能造成严重环境污染的。”
《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《海洋环境保护法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等，无相关规定。
从上述规定可以看出，关于适用情形，无论是《环境保护法》还是各单行法，均将“违法排污，造成或可能造成严重污染的”情形规定为可以实施查封、扣押的情形。
《大气污染防治法》《土壤污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》又将“有关证据可能灭失或者被隐匿的”情形规定为可以实施查封、扣押的情形；《固体废物污染环境防治法》还单独将“可能非法转移的”情形规定为可以实施查封、扣押的情形。
关于查封、扣押的对象，无论是《环境保护法》还是各单行法，均将“设施、设备”列为查封、扣押的对象；《大气污染防治法》《土壤污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》又将“物品”列为实施查封、扣押的对象；《固体废物污染环境防治法》又单独将“场所、工具”列为查封、扣押的对象。
原环境保护部环境监察局编写的《〈环境保护法〉四个配套办法释义》（2015年版）早就强调，查封、扣押作为行政强制措施，涉及的主要是“官民”关系，在实践中，既存在“乱”和“滥”的问题，也存在“软”的问题。
该释义指出，有的行政机关实施查封、扣押，不是为了实现法定目的，而是为了实现其他行政管理目的，乱用和滥用查封、扣押，侵害了公民的合法权益，难以建立和谐的“官民”关系，不利于构建和谐关系。有的行政机关怕事不作为，对违法行为长期姑息，没有及时依法实施查封、扣押制止违法行为，这种“软”实施使正常社会秩序不能得到维护，妨碍多数人的生活和工作，最终损害公共利益，也不利于构建和谐社会。
作者单位：河北环境工程学院、湖南中奕律师事务所
