本文作者沈国平，现为苏州节能管理进修学院教务院长、国家节能减碳产业创新联盟副理事长、国家节能中心专家库专家、中国工业节能与清洁生产协会专家库专家、山东省清洁生产专家库专家、内蒙古自治区专家库专家、青岛市清洁生产专家库专家。
浅议能源消费“双控”管理制度的五个关系
能源消费“双控”管理的提出要早于“双碳目标”的提出时间。能源消费强度管理早在1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，1998年1月1日起施行的《中华人民共和国节约能源法》就已经有相关法律规定；能源消费总量管理在2015年9月印发的中共中央 国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出了“合理确定全国能源消费总量目标，并分解落实到省级行政区和重点用能单位”的要求，在此后的“十三五”时期，能源消费总量管控与能源消费强度管控一起形成能源消费“双控”管理制度。
2021年9月11日，国家发改委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》回应了社会关切的“能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少”等问题并提出解决这些问题的原则和措施，可以说文件印发应势且及时。
记得恩格斯有个著名的论断，“原则不是出发点，而是它的最终归宿”。任何一种制度供给要从理想王国或现实王国中走向必然王国需要在这个过程中去寻找发掘其应有的归宿，期间必然需要代价，只是这个代价不要因为我们的固执而太大。我以为要完善能源消费强度和总量双控制度，就要处理好以下但又不限于五个方面的关系。
一、能源消费总量和强度的关系。基于一定的能源消费总量基数和强度基数与一定的经济发展速度相匹配的能源消费自然增长率决定了特定的能源消费总量，这是能源消费总量预算的基本数理逻辑，能源消费“双控”预算管理的全部内容离不开这个逻辑起点。换句话，一个地区一个部门要落实好能源消费强度与能源消费总量“双控”预算管理制度，必须把这个逻辑起点与本地区、本部门所管理的能源消费总量与强度的历史起点有机结合起来，厘清思路算好账才会获得走向必然王国的行动自觉。
能源消费强度与能源消费总量还是一个问题的两个方面，大量的能源（节能）管理实践告诉我们一个常识：单位产品能源消费强度与生产的负荷状态（非经济运行状态）通常有一个负相关曲线。如某企业的设计生产能力为500万（台套）产品（通常实际产能还有10%的裕度），而产品年产量为250万（台套），负荷率也只有50%。负荷率低通常单位产品能源消费强度就会高，因为不在经济运行状态。
必须注意到，一些地区为了完成区域能源消费总量与2020年度（疫情年度）对比基数的管控目标，就采取“拉闸限电”、“拉闸限产”等措施。为了体现这种做法的合法性，就从安全、环保、能耗限额、程序手续等方面寻找规避被行政诉讼的依据，其结果是能源消费总量给限住了，但出现了GDP下滑和GDP能耗强度上扬等现象，形成了能源消费强度新预警！在国家发改委《完善能源消费强度和总量双控制度方案》印发以后，这些地区还真的需要认真总结其经验教训，以实事求是和党性原则呼唤能源消费“双控”管理的专业化回归！
二、理论指标量与物理指标量的关系。能源消费的目标强度和能源消费预期总量规模等指标数据，这些数据与在年终获得的统计数据不同，这是没有完成物理量转化的预期数据，是一种理论指标量。
能源资源是人们生产生活须臾不可或缺的资源，能源对生产生活的作用首先是保障，在保障的同时才会有节约问题。正是能源资源这种保障特性决定，如果我们把能耗总量指标捂在手里或者到了年终才发放，那么这个指标因没有转换为物理量指标在本年度里被处能源消费“双控”管理待用状态而空转了。同样在碳交易市场中把碳排放权交易指标量进行规模化收储捂盘后视机抛售现象也是需要监管部门警觉的问题。
三、GDP能耗与能耗GDP的关系。在双碳目标引领和能源消费总量刚性约束的历史条件下，用GDP能耗管节能减碳、用能耗GDP管产业发展将成为区域能源（节能）管理的新常态。当区域能源消费总量一定的情况下，单位能耗GDP产出的不同，是区域经济增量方面竞争的一个热点。如A地区吨标准煤产出的GDP或者利税是10万元，而B地区吨标准煤产出的GDP或者利税是5万元，长此以往很可能会被锁定落后，因此已经看到有的地区在用能耗GDP进行考核，有的地区还提出了考核、出清等概念。
可以预见，在未来一个长周期内，单位能耗GDP、项目“双向”（产业发展方向和产业政策导向）符合性和能源民生保障（基于能源消费自然增长率）三个要件将成为能源消费增量分配的权重要素。
四、原则性与灵活性的关系。国家发改委《完善能源消费强度和总量双控制度方案》已经明确提出要注重区域发展的差异性，坚持原则性与灵活性相统一的能源消费增量配置原则，关键就看如何落实。我所希望大家关注并形成共识的问题是：要兼顾对刚摆脱贫困地区的能源消费总量的特殊需求，要把能源消费“双控”管理制度与“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”起来，建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制”。
在调研中发现，一些刚摆脱贫困的地区，其能源消费总量约30%左右是用于城乡居民生活的。如果在能源消费总量配额方面没有倾斜政策，一些地区的乡村振兴战略可能就成为“无米之炊”。在“双碳目标”问题上，我国在国际上是主张“共同而有区别”责任原则的，为什么就不能把这个实事求是的原则立场内化在能源消费“双控”管理的政策和措施中，形成制度的有效供给。从能源消费“双控”管理的人民立场出发，呼吁有关部门要实事求是，落实好国家发改委《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出的“结合地方实际，差别化分解能耗双控目标，鼓励可再生能源使用，重点控制化石能源消费”的原则。
五、化石能源与非化石能源的关系。化石能源与非化石能源都是能源，但在“双碳目标”下恰恰有着高碳能源和低碳能源的区分，有着支持发展和有序退出的政策安排。国家发改委《完善能源消费强度和总量双控制度方案》已经很明确：能源消费总量管控是对化石能源消费总量的约束管控，而不是对非化石能源消费总量约束管控。现在的问题是需要理顺和纠正在政出多门后形成的统计数据不规范不统一和管理程序上错位等现象。国家发改委《完善能源消费强度和总量双控制度方案》的实施，必将通过实行非化石能源做加法、化石能源做减法、节能减碳打底色、科技创新做乘法等有效措施，依法依规推进能源消费“双控”管理和“双碳目标”的高质量发展进程，进一步开创节能低碳管理的新局面。
沈国平
2021年9月17日
原标题:浅议能源消费“双控”管理制度的五个关系
