◆鞠昌华
城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。常住人口城镇化率从1978年的近18%上升到2014年的近55%；城市人口从1.7亿人增至7.5亿人；城市数量从193个增加到653个。但近年来，一些城市建设盲目追求规模扩张，环境污染、交通拥堵等城市病蔓延加重。
中共中央、国务院近日印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程。笔者认为，为有效推进城市生态环境改善，实现城市绿色发展，当前亟待推进城市总体规划的环境影响评价。
开展城市总体规划的环境影响评价应遵循6项原则：
战略性原则。要体现生态文明建设的战略要求。要借助城市总体规划环评，从城市发展的战略角度，基于“五位一体”的要求，对城市发展的功能定位、发展目标等实施科学评价。要与主体功能区规划衔接。《全国主体功能区规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，城市总体规划环评要与主体功能区规划衔接，根据区域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，切实控制开发强度，规范开发秩序，努力形成人口、经济、资源环境相协调的城市空间开发格局。
环境质量与生态安全导向原则。要坚持环境质量导向。今后一段时期将是我国改善环境质量的关键期，城市总体规划环评要与区域环境质量要求相衔接，从改善城市环境质量的目标出发，从空间安排和产业布局等角度提供支撑。要坚持生态安全导向。城市总体规划环评要与生态红线规划相衔接，做好城市生态安全格局分析，遵循自然规律，确保城市生态安全。
全过程介入原则。城市总体规划环评要从城市功能定位、规划目标与规模的确定开始就进行早期介入，对空间布局等规划核心内容以及规划中交通等专项进行全过程介入，并在规划中通过不断与规划编制部门互动，实现过程分析、过程评价、过程建议和过程调整。
规范性原则。要有规范的程序，确保城市总体规划环评从方案设计，到组织实施、公众参与、技术审查、规划采纳、跟踪评价等工作程序的制度化、规范化，避免因人设事。要有科学规范的技术体系，确保科学开展规划分析，科学识别评价范围、主要影响与评价重点，科学确定资源环境承载力，科学开展环境影响评价，科学提出相应的减缓建议及措施等，以避免不恰当的评价造成对城市发展的生态破坏和环境损害。
约束性原则。要实行最严格的环境管理制度就要建立强有力的约束机制，使城市总体规划环评的评价结果，尤其是对城市发展的相应约束要求和调整建议能够真正得到落实，使之成为城市发展中的硬约束。
公众参与原则。城市是市民的城市，环境是市民的环境，因此，城市总体规划环评要坚持公众参与的原则。让公众有效参与到城市总体规划环评工作中，要求明确公众参与的途径，将公众意见纳入评价成果中。
当前，推进城市总体规划环评应做好以下几方面工作。
首先，完善相关法律法规。积极推动《环境影响评价法》、《城乡规划法》等法律法规的修订。在《环境影响评价法》、《城乡规划法》以及《规划环境影响评价条例》修订中，对城市总体规划环评编制的要求作出明晰的规定，使之成为法定化的程序，使城市总体规划环评报告书成为审查城市总体规划的法定文本。在《规划环境影响评价条例》中明确规范城市总体规划环评的程序，使城市总体规划环评从组织实施、公众参与，到技术审查、规划采纳都有法可依，并明确各部门和编制单位的相关法律责任和义务。要在法律修订中明确城市总体规划环评成果的法律地位，明确规划环评文件中减缓措施以及调整建议在规划编制中采纳与否的法律安排及其责任，使之对城市总体规划具有法定的约束力。
其次，完善城市总体规划环评技术体系。一是加强对环境承载力的基础研究。环境承载力是城市总体规划环评的主要理论基础，因此，要加强对环境承载力的基础研究的支持。从城市产业、人口、能源、环境治理和区域角度，着力开展城市大气环境容量的量化及调控机理分析，通过空间布局结构以及相应的产业结构的合理安排，控制污染物排放，切实解决我国当前公众迫切要求改善的大面积雾霾污染问题，实现城市大气环境治理和社会经济的协调发展。从城市产业、人口、环境治理和流域的角度，着力开展城市水环境承载力量化及调控机理分析，解决城市内河黑臭问题，实现城市水环境改善和社会经济的相协调。
二是加强对城市可持续发展指标体系的研究。城市可持续发展指标是规划及规划环评的目标体系，是推动城市可持续发展的指引。要积极支持相关技术单位，通过认真分析城市可持续性内涵，识别总体规划的可持续性影响，综合生态学、环境科学、规划学和循环经济等理论，尽早构建科学的可持续性总体规划环评指标体系，为总体规划环评提供科学的目标体系支持。
三是加速总体规划环评技术导则的研究发布。目前，我国已经发布《规划环境影响评价技术导则 总纲》。前期环境保护部已经发布过《规划环境影响评价技术导则 城市总体规划》（征求意见稿），但是这一导则尚未正式发布。因此，目前尚缺乏有针对性的技术文件。今后，应加速这一导则的研究和修改完善，尽早发布实施，为我国城市总体规划环评提供科学的技术规范，以提升我国城市总体规划环评编制的科学水平。
四是加速总体规划环评审查技术导则的研究发布。要基于城市总体规划及总体规划环评的特点，加紧总体规划环评审查技术导则的研究，尽快发布实施。这样，可以使城市总体规划环评的技术审查有章可循，从而有效提升我国城市总体规划环评编制的科学水平，保障城市总体规划环评技术评审的规范性和技术水平。
第三，完善推动公众参与的机制。明确在城市总体规划环评中公众参与的程序设计。让公众可以有明确的途径和方式了解城市总体规划环评开展的信息，了解城市总体规划环评内容，有合理的途径表达对城市总体规划的环境保护相关意见，从而能够真正有效地参与到城市总体规划环评中。同时，明确在城市总体规划环评中公众参与意见的处置要求，出台鼓励公众参与城市总体规划环评的相关政策。
最后，要明确责任追究机制。这是实行最严格环境管理制度的必要惩戒性条件。尤其是对地方各级城市规划建设主管部门而言，明确责任追究机制是推动其落实环境责任的必要手段。只有强调总体规划环评的严肃性，总体规划环评的规范要求才能在总体规划的编制实施中得到遵守。只有对违法行为进行有效惩治，让违法者承担后果，才能避免在城市总体规划的编制实施中存在有禁不止、阳奉阴违等现象。因此，要明确在城市总体规划编制和实施中各部门和领导干部的责任追究机制。
