盛世海 于世伟 袁劼
环境保护部部长陈吉宁曾指出，要全力推进环境守法新常态。那么，我们距离环境守法新常态还有多远，还需要做哪些努力？社会公众普遍认为，只要执法必严，那就没有违法行为。但实际上，要从环境违法常态转变为环境守法常态，靠加强执法还不够。
诸多因素导致环境违法屡禁不止
笔者认为，导致环境违法的重要原因有：
第一，制度设计不完善导致持续环境违法。制度设计不完善、配套措施不及时是导致违法问题产生的重要原因。新《环境保护法》第四十五条和第六十三条都明确了企事业单位应该持排污许可证排污，否则就是违法。但实际情况是，截至目前，国家仍然未明确排污许可证到底如何进行操作。虽然有部分省份进行了试点工作，但未发放排污许可证的企业仍比比皆是。2014年8月19日，环境保护部以《关于部分供热及发电锅炉执行大气污染物排放标准有关问题的复函》，要求单台出力65t/h以上除层燃炉、抛煤机炉外的燃煤、燃油、燃气锅炉，无论其是否发电，均应执行《火电厂大气污染物排放标准》（GB 13223-2011）中相应的污染物排放控制要求。这使得一夜之间，相当数量的锅炉超标排污。这些属于制度设计不完善或者配套措施不及时导致的违法问题。此外，由于我国环境法律的制定总体仍比较粗放、操作性较差，配套的法规措施同样比较粗线条，导致执法人员的自由裁量权过大，在实际操作过程中经常会产生对违法行为的严重程度判断不精确，适应的处罚手段和金额有争议，甚至因此进行权利寻租，导致企业违法成本低、守法成本高，进而持续违法。
第二，执法不严导致持续环境违法。执法不严实际上受多方面因素的影响。一是地方政府在落实环境保护职责方面不到位。部分地方党委、政府在思想上仍未真正转变，为了能够保证经济发展的速度，环境保护往往会被搁置脑后，尤其是随着经济进入新常态，大部分地区面临更大的经济下行压力，财政收入锐减。一些地方政府在落实环境职责方面更加消极，从各层面对环保、公安以及司法部门施加一定压力，导致相关部门在办案过程中缩手缩脚。该处罚的未处罚、该移送的未移送等现象普遍存在。这也就纵容了环境违法行为，导致持续的环境违法。尤其是坐落在城市中的中央企业或省管企业，由于是地方财政收入的主要来源，并且解决了大量人员的就业问题并承担了一定社会功能，在一些情况下甚至以此来要挟地方政府，导致地方政府对企业环境违法问题进行查处时瞻前顾后。以东北某城市一省管企业为例，下属火电厂长期超标排污，地市环保局拟对这家企业进行按日处罚，但企业以停产、停止供热和职工上访等要挟地方政府和地方环保部门。地方政府对此毫无办法，导致环保法规无法落实，企业仍处于持续违法状态。二是地方环境执法能力严重不足。虽然环境法律法规赋予了环保部门监督权和执法权，然而在实际操作过程中，环保部门经常处于非常尴尬的
位置。环保部门在对地方政府和其他部门进行监督过程中经常会吃闭门羹，监督的作用很难有效发挥。另外，在对企业的日常监管和执法上，环保部门执法能力严重不足。国务院虽然印发了《关于加强环境监管执法的通知》，明确要加强环保部门的执法能力，然而由于未将环保部门列为执法部门，相当一部分省份的环境监察部门被明确为公益一类事业单位，如辽宁省、黑龙江省等。事业单位人员去执法“名不正、言不顺”，如何开展工作？大部分地方环境监察部门的执法车辆被上收，其他执法装备配套也明显不足，尤其是部分县区环境监察部门仍然靠吃排污费生活，无法得到财政的经费保障。
三是环境执法人员渎职仍时有发生。在一些地区，存在一定数量的环境执法人员知法犯法，尤其是部分地区查、处不分离，导致执法人员权力不受监督。对违法行为查多罚一、查而不处等问题仍普遍存在，导致企业的持续违法行为。
第三，多部门联动未形成导致持续环境违法。新《环境保护法》赋予了环保部门一定的强制权，但环保部门对部分环境违法问题的查处以及对相关责任人的追究更需要公安、法院、检察院等部门协同配合。但是，在相当长一段时间内，公安、法院、检察院等部门未将环境违法问题的处置纳入重要工作来处理，熟悉环保专业的人员非常匮乏。这些导致环保部门在很多情况下执法无力，无法树立环保法律权威。
破解违法与守法之间屏障需系统谋划
诸多问题构成了环境违法和环境守法之间的屏障。要破解屏障，从环境违法常态转为环境守法常态，仍然需要进行系统谋划。
一是构建更加完善的环境法律体系。新《环境保护法》已经发布实施，作为环境管理的基础性法律，其为《大气污染防治法》、《环境影响评价法》、《环境税法》的修订和制定奠定了重要基础。各项法律的修订应以此为基础，做好相应的法律衔接，不与新环保法相抵触。提高法律制定的水准和精细程度，提高法律在实际环境管理中的适应性，减少执法人员的自由裁量权。及时出台配套的法律、法规或办法，避免因为顶层设计不完善导致持续环境违法。如排污许可证管理条例或办法应及时配套和出台。地方应结合自身实际，针对有关法律法规及时出台相应的法规规章或管理办法，确保地方环境管理工作有序开展。各省级环保部门应出台主要环境违法行为行政处罚裁量标准等。
二是进一步贯彻落实新《环境保护法》和国务院《关于加强环境监管执法的通知》。随着我国简政放权工作的推进，环境影响评价审批和验收等制度将逐步退出历史舞台，而针对企业在排污许可证制度框架下是否符合总量、符合标准生产的日常监管压力，将全部传导到环境监察上。目前，各地环境监察能力在一定程度上还不适应我国环境管理体系的改变，需要进一步完善。这就要求地方党委和政府进一步落实新《环境保护法》和国务院《关于加强环境监管执法的通知》的相关要求，排除各方面对执法工作的干扰。提高环境执法人员素质，完善各种执法设备配备，确保执法人员全面适应环境监管工作的要求。
相关部门应落实解决地方环境监察部门的行政编制问题。上级环保部门要进一步加强对下级环保部门环境执法工作的稽查力度，保证执法稽查的频次和覆盖面。要通过执法稽查及时纠正地方执法偏差，促进环境执法案件查处更加规范。
三是进一步加强多部门之间的联动和协作。从新《环境保护法》以及依法治国的长期趋势来看，多部门联动、查处分离、行政和司法的进一步衔接和协作是环境执法的发展方向。在对企业违法行为惩处方面，要做好环境监察调查取证与公安部门行政强制之间的移送、与司法部门审判的衔接工作。进一步减少运用行政手段进行治理和干预，构建依法治污体系，降低环境监察部门的廉政风险，提高环境执法的公正性。通过司法来推动环境法律法规进一步规范和完善，树立环境法律法规权威。尤其是最高人民法院环境资源审判庭的设立，为实行环境司法专门化、回应人民群众环境资源司法新期待，为生态文明建设提供了有力的司法保障。
作者单位：环境保护部东北环境保护督查中心
